3953 - Dự báo chính sách đối ngoại của chính quyền Biden (P4)

Tác giả: Nguyễn Quang Dy

Triển vọng quan hệ Mỹ-Việt và Biển Đông

Theo Lê Hồng Hiệp (ISEAS – Yusof Ishak Institute), Mỹ và Việt Nam có lợi ích chiến lược song trùng tại Biển Đông. Trung Quốc càng hiếu chiến thì càng thúc đẩy hợp tác chiến lược Mỹ-Việt, giúp nâng cao năng lực hàng hải cho Việt Nam, phù hợp với cơ chế an ninh khu vực và theo tầm nhìn Indo-Pacific, trong khuôn khổ “Bộ tứ mở rộng”. Dù Chính quyền Biden có bỏ qua khoản thặng dư thương mại ($58 tỷ) hay không thì Biden, với quan điểm thân thiện với Việt Nam, chắc sẽ có cách đề cập hợp lý hơn.

Theo Carl Thayer, lợi ích cơ bản của Mỹ sẽ không thay đổi sau khi Joe Biden tuyên thệ nhậm chức Tổng thống Mỹ thứ 46 (20/1/2021). Các thỏa thuận Hà Nội ký với Robert O’Brien là nhằm tăng cường hợp tác hàng hải và mua thiết bị quân sự để đối phó với Trung Quốc đang gây sức ép tại Biển Đông. Quan điểm chính thống của Mỹ thời Biden là coi trọng chủ nghĩa đa phương, như một điểm khác biệt cơ bản so với Trump vốn coi nhẹ đồng minh. Biden sẽ tăng cường ủng hộ Bộ Tứ (Quad) và ý tưởng “Bộ Tứ Mở rộng” (Quad Plus), để phối hợp tập trận không chỉ với Nhật Bản, Ấn Độ, Úc, mà còn với các nước khác như Việt Nam.

Derek Grossman (RAND) tin rằng Việt Nam có thể đóng góp tốt cho “Bộ tứ Mở rộng” để đối phó với Trung Quốc. Nếu Bộ Tứ mở rộng có một nước khu vực như Việt Nam tham gia sẽ làm suy yếu lập luận của Bắc Kinh cho rằng “Bộ Tứ” chỉ là một nhóm các nước bên ngoài khu vực muốn “ngăn chặn sự trỗi dậy của Trung Quốc”. Theo Kent Calder (giám đốc Trung tâm Nghiên cứu Đông Á tại Đại học Johns Hopskins), chính quyền Joe Biden sẽ thắt chặt quan hệ với Việt Nam. Sự ủng hộ rộng rãi của các nước Bộ Tứ, trong đó có các nước trong Indo-Pacific, sẽ mở rộng thêm các thỏa thuận thương mại đa phương.

Gần đây, Bộ Chỉ huy Chiến dịch Đặc biệt ở Thái Bình Dương (SOCPAC) đề cập khả năng hợp tác giữa lực lượng đặc biệt của Mỹ với đặc công của Việt Nam. Bộ Chỉ huy Tiếp vận Lục quân Mỹ (USAMC) cũng muốn xây dựng một hệ thống kho tiếp liệu và dự trữ quân nhu tại Việt Nam để Mỹ có thể triển khai nhanh các hoạt động nhân đạo nhằm giúp Việt Nam đối phó với thiên tai. Nhưng hợp tác quốc phòng Mỹ-Việt còn hạn chế chừng nào Viêt Nam vẫn duy trì nguyên tắc “ba không”. Trong một báo cáo gần đây của RAND về đối đầu Mỹ-Trung ở khu vực Indo-Pacific, Derek Grossman có năm nhận xét:

Một là, tuy Mỹ duy trì ưu thế về an ninh, nhưng lại đứng sau Trung Quốc về các chỉ số kinh tế và xấp xỉ nhau về chính trị và ngoại giao, vì vậy không thuận cho Việt Nam “chọn Mỹ”. Thực ra, Viêt Nam chọn cân bằng quan hệ với Mỹ và Trung Quốc. Do đó, Washington nên để cho quan hệ với Việt Nam diễn ra một cách tự nhiên (organically), tức là để cho lãnh đạo Việt Nam tự đi đến kết luận về thái độ của Trung Quốc và sự cần thiết phải chơi với Mỹ. Nếu thúc Hà Nội phải chọn bên khi đối đầu Mỹ-Trung căng lên có thể phản tác dụng.

Hai là, giống nhiều nước khác ở khu vực, Việt Nam nghi ngờ chiến lược Indo-Pacific của Mỹ có bền vững với thời gian và có thể răn đe hiệu quả các hành động quyết đoán của Trung Quốc tại Biển Đông hay không. Mỹ nên cân nhắc làm sâu sắc thêm và thường xuyên trao đổi với các đối tác Việt Nam, ưu tiên về chất lượng hơn là số lượng, để tránh những thách thức không đồng bộ. Làm như vậy sẽ giúp thuyết phục Hà Nội rằng Washington là một cường quốc Thái Bình Dương trong tương lai có thể giúp ích Việt Nam đối phó với Trung Quốc.

Ba là, ngoài vấn đề Biển Đông, Việt Nam muốn Mỹ tập trung xem tác động của chương trình Vành đai và Con đường (BRI) của Trung Quốc ở các nước láng giềng Đông Dương tác động trực tiếp đến Việt Nam thế nào. Việt Nam lo ngại rằng Campuchia và Lào đang gắn chặt với Trung Quốc, và trên thực tế làm xói mòn quan hệ đặc biệt của Việt Nam với các nước này. Mỹ nên cam kết cạnh tranh với BRI để giúp Việt Nam tránh bị bao vây bởi các nước thân Trung Quốc. Ngoài ra, Mỹ cần cam kết sâu hơn để chống tác động tiêu cực của BRI tới môi trường các nước này, nhất là các đập thủy điện của Trung Quốc trên sông Mekong.

Bốn là, Mỹ nên tiếp tục hợp tác với các đồng minh và đối tác để tìm kiếm sự bổ sung cho các mục tiếu cơ bản nhằm tránh chồng chéo các nỗ lực ở Việt Nam. Ví dụ, Nhật, Ấn Độ, và Hàn Quốc ủng hộ các mục tiêu an ninh hàng hải của Việt Nam. Úc làm rất tốt và Canberra sẵn sàng giúp lực lượng gìn giữ hòa bình (PKO) huấn luyện quân sự chuyên nghiệp (PME) và thậm chí lực lượng đặc biệt của Việt Nam. Nhật cũng tích cực trong công tác cứu hộ (SAR) và tăng cường luật biển trong và ngoài Indo-Pacific. Úc, New Zealand, Anh có thể hỗ trợ đào tạo tiếng Anh, công tác gìn giữ hòa hòa bình, và huấn luyện quân sự chuyên nghiệp.

Năm là, trong các chuyến thăm cấp cao của Bộ Quốc phòng, không quân Mỹ (USAF) đề xuất hợp tác binh chủng trở thành thường xuyên hơn để làm giảm thiểu khả năng gián đoạn trong tương lai. USAF nên tìm kiếm cơ hội để xây dựng năng lực tổ chức của VAD-AF, nhất là chức năng hỗ trợ, bao gồm bảo dưỡng, duy tu và an toàn, có nhiều khả năng đem lại kết quả lâu bền. Vì tính chất nhạy cảm của VAD-AF tại căn cứ quân sự do “chính sách quốc phòng ba không”, nên USAF có thể đề xuất hợp tác tại các địa điểm dân sự.

Tuy Biden không chỉ trích Trung Quốc nặng nề như Mike Pompeo nhưng sẽ giữ nguyên thuế quan và trừng phạt, coi Trung Quốc như đối thủ chính của Mỹ. Biden sẽ ủng hộ Nhật Bản, Hàn Quốc, Úc, ASEAN, và Bộ tứ (Quad), hàn gắn quan hệ kinh tế song phương với khu vực. Trong một hay hai năm đầu, Biden sẽ khó tham gia CPTPP và RCEP vì phải được Thượng viện chấp thuận, và trong nhiệm kỳ đầu rất ít khả năng Mỹ thông qua Công ước Liên Hiệp Quốc về Luật Biển (UNCLOS). Nhưng Biden chắc có chính sách khác hẳn Trump về WHO và WTO, sẵn sàng hợp tác với Trung Quốc về các vấn đề toàn cầu như COVID-19, biến đổi khí hậu, phục hồi tăng tưởng kinh tế thế giới, và phi hạt nhân hóa bán đảo Triều Tiên.

Dưới thời Biden, Mỹ không đối đầu với Trung Quốc như thời Trump, nên Việt Nam không bị Mỹ ép phải chọn bên. Tuy quan hệ Mỹ-Trung còn căng thẳng, nhưng hai bên sẽ tìm cách hợp tác, tạo cơ hội hơn là thách thức. Việt Nam có thể hợp tác với cả Trung Quốc và Mỹ, nhất là về kinh tế và thương mại. Trung Quốc không muốn Việt Nam đi theo quỹ đạo của Mỹ nên Việt Nam có cơ hội tranh thủ kịch bản này. Chính quyền Biden sẽ coi Việt Nam như “đối tác chiến lược” và ủng hộ vai trò Việt Nam lãnh đạo ASEAN. Khả năng quan hệ thân thiện giữa Mỹ và Trung Quốc (G2) rất khó hình thành để Mỹ phải hy sinh Việt Nam hay khu vực.

Trong bốn năm tới, quan hệ Mỹ-Trung chắc sẽ “không quá ấm” cũng “không quá lạnh”. Biden sẽ không quá cứng rắn với Trung Quốc như Mike Pence và Mike Pompeo, nên có thể hợp tác về các vấn đề toàn cầu để chống dịch (WHO), phục hồi kinh tế toàn cầu (WTO), chống biến đổi khí hậu, và phi hạt nhân hóa bán đảo Triều Tiên. Chính quyền Biden sẽ tiếp tục chống Trung Quốc đe dọa và bắt nạt ở Biển Đông trong khi tăng cường đối tác chiến lược với ASEAN về các vấn đề khu vực. Vì vậy, ASEAN sẽ có vai trò quan trọng để gìn giữ hòa bình, ổn định, tăng cường hợp tác khu vực trước những khó khăn mới.

Chính quyền Biden cần ít nhất nửa năm để ổn định, phụ thuộc nhiều vào kết quả bầu cử bổ sung hai ghế Thượng viện ở tiểu bang Georgia. Nếu đảng Cộng hòa nắm đa số Thượng viện, họ có thể phủ quyết đề cử nhân sự như Ngoại trưởng, Bộ trưởng Quốc phòng, Giám đốc Tình báo Quốc gia. Ưu tiên số một của Biden là kiểm soát đại dịch và phục hồi kinh tế. Theo luật Mỹ, Chính quyền Biden phải trình Quốc hội Chiến lược An ninh Quốc gia (NSS) trong vòng 150 ngày. Nếu được phê chuẩn thì Bộ Quốc phòng đề xuất Chiến lược Quốc phòng (NDS) và chiến lược Indo-Pacific. Trước khi có NDS, chính sách đối ngoại của Mỹ thường dựa trên cơ sở lâm thời (ad hoc basis). Dự kiến lưỡng đảng sẽ đồng thuận một chính sách cứng rắn với Trung Quốc liên quan đến thặng dư thương mại và can thiệp vào nội bộ Mỹ.

Theo Carl Thayer, nếu đại dịch Covid-19 được kiểm soát tốt năm 2021 thì ASEAN và Trung Quốc có thể tiếp tục đàm phán về DOC và COC ở Biển Đông. Tuy quan hệ Việt – Trung về kinh tế và thương mại tương đối ổn, nhưng vẫn thường xuyên xảy ra căng thẳng trên Biển Đông. Nếu Việt Nam tiếp tục thăm dò hay khai thác dầu khí tại mỏ Lan Đỏ (lô 06-01) gần Bãi Tư Chính thì Trung Quốc chắc chắn sẽ gây căng thẳng, có thể lặp lại tình huống đối đầu như năm 2019. Năm 2020, các tàu tuần duyên Trung Quốc vẫn tiếp tục quấy rối tại khu vực này, để cảnh báo Việt Nam không được khai thác.

Hiện nay PetroVietnam đang hợp tác với Idemitsu và Teikoku (của Nhật) để khai thác hai mỏ Đại Nguyệt và Sao Vàng (lô 05-01). Các công ty Nhật mạnh hơn Repsol và Rosneft vì (1) Họ có thể thuê tàu khảo sát và tàu khoan của Nhật; (2) Trung Quốc và Nhật đã có quan hệ làm ăn tốt trong mấy năm qua nên chắc Trung Quốc không muốn làm mất lòng Nhật; (3) Chính quyền Biden sẽ mau chóng phối hợp chính sách với Nhật ở khu vực; (4) Nhật có thể điều tàu tuần duyên hay hải quân phối hợp với tàu hải cảnh của Việt Nam để bảo vệ lô 05-01; (5) Trung Quốc phải tính đến yếu tố Nhật Bản có hiệp ước an ninh với Mỹ.

Trong khi đó, Việt Nam là khâu yếu nhất, như vụ Respol và Rosneft đã chứng minh khi lãnh đạo Việt Nam phải xuống thang trước sức ép của Trung Quốc, phải bỏ hợp tác với Repsol (Tây Ban Nha). Hiện nay các công ty dầu khí của Nhật đã bỏ vốn và kế hoạch khai thác của họ đã được chính phủ Việt Nam phê duyệt. Trong khi ExxonMobil (của Mỹ) có thể rút khỏi dự án Cá Voi Xanh trước một số khó khăn mới, tập đoàn này muốn xây dựng nhà máy điện khí hóa lỏng có vốn đầu tư hơn 5 tỷ đô la Mỹ tại Hải Phòng.

Hợp tác Mỹ-Việt về năng lượng, bao gồm các dự án nhà máy điện chạy bằng khí hóa lỏng (LNG) nhập khẩu từ Mỹ là một di sản của chính quyền Trump mà chính quyền Biden chắc sẽ đẩy mạnh. Đây là lĩnh vực hợp tác đang được hai nước ưu tiên thúc đẩy vì “ý nghĩa chiến lược đúp”, vừa giúp giảm thiểu sức ép về thặng dư thương mại, vừa hỗ trợ Việt Nam về an ninh năng lượng và bảo vệ chủ quyền ở Biển Đông.

Rủi ro trong thương mại Mỹ – Việt

Gần đây, Chính quyền Trump đã “gắn mác” Việt Nam “thao túng tiền tệ” (16/12) sau khi Bộ Tài chính Mỹ công bố kết luận Việt Nam (và Thuỵ Sỹ) đã vượt cả ba ngưỡng về thao túng tiền tệ bao gồm (1) các tiêu chí về can thiệp vào thị trường ngoại hối, (2) thặng dư tài khoản vãng lai và (3) thặng dư thương mại. Trước khi rời nhiệm sở (20/1), Trump dọa đánh thuế hàng may mặc và giày dép, đồ gỗ, điện tử và gia dụng của Việt Nam. Mỹ nhập khoảng $65 tỷ hàng hóa từ Việt Nam (trong 10 tháng đầu năm 2020) so với $ 66,6 tỷ (cả năm 2019).

Theo chỉ đạo của Trump, Cơ quan Đại diện Thương mại Mỹ (USTR) đã tiến hành điều tra (từ tháng 10/2020) việc định giá tiền tệ của Việt Nam (theo điều khoản 301) và sẽ điều trần công khai (ngày 29/12) trước khi công bố kết quả (ngày 7/1/2021). Động thái này của Trump không chỉ làm khó cho Chính quyền Biden với một di sản bất lợi, mà còn làm hại cho quan hệ Mỹ-Việt vì Việt Nam là đối tác quan trọng nhất của Mỹ trong ASEAN, theo tầm nhìn Indo-Pacific và trước diễn biến ở Biển Đông.

Nhưng Mỹ có trừng phạt Việt Nam hay không còn phụ thuộc vào chính quyền mới, khi Bộ trưởng Tài chính Janet Yellen sẽ xem xét lại (tháng 4/2021). Tuy quan điểm của Yellen đối với các nước dùng đòn bẩy vĩ mô trong chính sách tiền tệ và tài khóa khá linh hoạt, nhưng Blinken nói (tháng 9/2020) sẽ “kiên quyết thực hiện luật lệ thương mại của Mỹ mỗi khi gian lận nước ngoài đe dọa việc làm của Mỹ”. Dù quyết định của Mỹ là “tượng trưng”, nó có thể làm lãnh đạo Hà Nội phải suy nghĩ lại xem có thể tin vào Mỹ như một đối tác chiến lược hay không và tác động đến sắp xếp nhân sự và quyết sách của Hà Nội cho 5 năm tới.

Giám đốc Amcham tại Viet Nam Adam Sitkoff nói “thao túng tiền tệ không phải là một vấn đề đối với các thành viên của chúng tôi, và bất cứ hành động tiềm ẩn nào trong những ngày cuối của chính quyền này làm tổn hại cho kinh tế Việt Nam qua trừng phạt bằng thuế quan sẽ làm tổn hại cho quan hệ đối tác gần gũi mà hai nước đã đạt được”.

Theo Nikkei, thặng dư thương mại của Việt Nam với Mỹ đã tăng từ 32 tỷ đô la (2016) lên 38,3 tỷ (2017), 39,4 tỷ (2018), 55,7 tỷ (2019) và 58 tỷ đô la (2020), còn lớn hơn cả Nhật (57 tỷ, 2020). Việt Nam xếp thứ tư trong số các đối tác thương mại của Mỹ (2019), nay đã vượt qua Nhật để xếp thứ ba, chỉ sau Trung Quốc và Mexico (2020) về thặng dư thương mại song phương. Đáng chú ý là tuy Mỹ là thị trường xuất khẩu lớn nhất của Việt Nam nhưng Việt Nam chỉ chiếm 2,7% nhập khẩu của Mỹ. Chưa biết Việt Nam có thoát các biện pháp “trừng phạt” của Mỹ hay không nhưng cuộc điện đàm giữa Thủ tướng Nguyễn Xuân Phúc và Tổng thống Donald Trump (ngày 22/12) có thể coi là một nỗ lực của Việt Nam để thoát khỏi viễn cảnh này.

Thực ra trong mấy năm qua (2018 và 2019), chính quyền Trump đã gây sức ép với Việt Nam, và đánh thuế nhập khẩu 456 % lên thép của Việt Nam, và gọi Việt Nam là “kẻ lạm dụng tồi tệ nhất” (single worst abuser of everybody). Do hệ quả của chiến tranh thương mại, nhiều công ty nước ngoài đã rời Trung Quốc để chuyển sang Việt Nam, nhưng “Việt Nam đã lợi dụng chúng ta còn tồi tệ hơn cả Trung Quốc”.

Để triển khai chiến lược “Trung Quốc cộng một”, nhiều công ty nước ngoài đã rời Trung Quốc. Việt Nam đã thu hút được hơn 38 tỷ đô la đầu tư FDI năm 2019, tăng 7,2% so với năm 2018. Samsung Electronics đã chuyển dây chuyền sản xuất điện thoại thông minh sang Việt Nam và xuất khẩu của họ chiếm 1/4 giá trị xuất khẩu của Việt Nam (năm 2019). Ngoài Samsung, còn nhiều công ty khác có nhà máy ở Việt Nam như Canon, Toyota, Honda, Panasonic, LG Electronics, Hyundai, TCL Technology, Foxconn Technology, v.v…

Chiến tranh thương mại Mỹ – Trung và đại dịch Covid-19 đã gây khủng hoảng chuỗi cung ứng toàn cầu. Chủ chương tách Mỹ khỏi Trung Quốc về kinh tế và công nghệ là một cách đối phó bị động của Chính quyền Trump làm nhiều doanh nghiệp phải rời Trung Quốc và chuyển đến các nước Châu Á khác như Việt Nam, Indonesia, Ấn Độ, v.v… Tuy Việt Nam được hưởng lợi từ dòng chuyển dịch này nhưng dễ sẽ tiếp tục sa vào “bẫy gia công” nếu không cơ cấu lại doanh nghiệp và đổi mới thể chế để tăng cường nội lực.

Theo các chuyên gia, thay vì trừng phạt Việt Nam “thao túng tiền tệ”, Mỹ có thể ép Việt Nam nhập thêm hàng hóa của Mỹ và ngăn chặn hàng hóa Trung Quốc tuồn qua Việt Nam để xuất sang Mỹ.

Lời kết

Theo thông báo chính thức, Đại hội Đảng lần thứ 13 sẽ họp từ ngày 25/1 đến 2/2/2021 để chuyển giao lãnh đạo và xác định đường lối cho 5 năm tới. Năm 2020, Việt Nam đã đạt được thành tích ấn tượng trên ba mặt chính. Một là kiểm soát được đại dịch Covid-19 (đến nay chỉ có 1.454 người nhiễm bệnh và 35 người chết). Hai là tiếp tục chống tham nhũng và “tự diễn biến”; Ba là kinh tế vẫn tăng trưởng dương (2,9%) trong khi đại dịch làm kinh tế toàn cầu suy thoái. Năm 2021 (dưới thời Biden) có hai vấn đề nổi cộm mà Việt Nam phải tháo gỡ là nhân quyền và vấn đề thao túng tiền tệ.

Năm 2020 Việt Nam làm chủ tịch ASEAN và tổ chức thành công các Hội nghị Cấp cao ASEAN 37, Hội nghị Cấp cao Đông Á 15 (trực tuyến), và sau đó tổ chức lễ ký trực tuyến RCEP (15/11/2020).

Nhưng các sự kiện quan trọng nói trên vẫn chưa đem lại đổi mới thể chế như dư luận mong đợi. Ngoài nguyên nhân nội tại, Viêt Nam vẫn mắc kẹt trong thế đối đầu Mỹ – Trung ở khu vực nên vẫn phải tiếp tục giữ thế cân bằng như tại “ngã ba đường” với trò chơi “hedging” (phòng bị nước đôi) với hai nước lớn. Tiếp theo chiến tranh thương mại Mỹ – Trung, đại dịch Covid-19 đã đẩy Việt Nam và thế giới vào nguy cơ khủng hoảng kinh tế, đặc biệt là khủng hoảng chuỗi cung ứng toàn cầu. Sự kiện bầu cử Tổng thống Mỹ đầy kịch tính cuối năm 2020 đã trùm lên nước Mỹ và thế giới đám mây đen khủng hoảng chính trị và khủng hoảng truyền thông.

Còn quá sớm để nhận định về chính sách đối ngoại của chính quyền mới khi chính sách đó còn đang hình thành và khi Joe Biden chưa chính thức tuyên thệ nhậm chức. Nhưng sẽ quá muộn nếu để đến lúc đó mới bắt đầu tìm hiểu và trao đổi về chính sách đối ngoại mới, vì tầm quan trọng của nó đối với Việt Nam và ASEAN cũng như toàn cầu. Tuy nhiên, do chính sách mới còn đang hình thành, chúng ta cần tiếp tục cập nhật thông tin và đổi mới tư duy cùng hệ quy chiếu để phân tích các sự kiện.

Thích hay không, nước Mỹ và thế giới phải chuẩn bị tinh thần cho bốn năm hay tám năm của Chính quyền Joe Biden. Trong khi chính quyền mới ưu tiên tập trung giải quyết các vấn đề nội bộ cấp bách như đại dịch Covid-19, phục hồi kinh tế và hàn gắn đất nước, chính sách đối ngoại của chính quyền mới liên quan đến Trung Quốc và khu vực Indo-Pacific nhiều khả năng sẽ không thay đổi mấy về thực chất, ngoài cố gắng hàn gắn các quan hệ đồng minh và cam kết quốc tế của Mỹ.

Nguồn: http://nghiencuuquocte.org/2021/01/03/du-bao-chinh-sach-doi-ngoai-cua-chinh-quyen-biden-p4/