Nhiều người cho rằng chính sách đối ngoại hiện nay của Mỹ là một mớ hỗn độn. Các trang báo giật tít rằng vị thế lãnh đạo toàn cầu của Mỹ đã chết. Các nhà bình luận nổi tiếng chăm chỉ gửi đi các cập nhật mới nhất từ tiền tuyến chiến dịch mà họ cho là do Tổng thống Donald Trump tiến hành nhằm phá vỡ trật tự thế giới tự do hậu chiến. Họ nói với chúng ta rằng thiệt hại đối với vị thế toàn cầu của Washington giờ đây là không thể nào khắc phục được nữa.
Nhưng ẩn sau làn sóng chỉ trích thường nhật ấy là một viễn cảnh khác. Trên thực tế, Hoa Kỳ đang sửa soạn cho một thời kỳ mới – một thời kỳ họ không còn thống trị tuyệt đối nữa, mà thay vào đó được đặc trưng bởi một Trung Quốc trỗi dậy và một nước Nga báo thù cùng tìm cách làm suy yếu quyền lãnh đạo của Mỹ và vẽ lại chính trị toàn cầu theo ý mình.
Quá trình chuyển dịch trọng tâm này của Washington đã được tiến hành một thời gian. Các dấu hiệu đầu tiên, phần lớn mang tính phản ứng thụ động, xuất hiện dưới thời tổng thống Barack Obama. Chính quyền Trump đi một bước xa hơn bằng việc thừa nhận cạnh tranh nước lớn sẽ định hình lại chính sách đối ngoại Hoa Kỳ từ gốc đến ngọn, đồng thời dùng nhận định này làm cơ sở cho các tài liệu chiến lược chính thức. Trong tương lai khi giới sử học nhìn lại các lựa chọn hành động của nước Mỹ đầu thế kỉ 21, có lẽ câu chuyện quan trọng nhất sẽ là việc Washington đưa cạnh tranh quyền lực nước lớn trở thành trọng tâm chính sách. Ẩn sau các dòng tít sớm nở chóng tàn, chính sự chuyển dịch này, cùng với quá trình tái định hình hành vi quân đội, kinh tế, ngoại giao đi kèm, mới là nhân tố nổi bật, nhiều khả năng sẽ tiếp tục định hướng cho chính sách đối ngoại của nhiều đời tổng thống Mỹ tiếp theo, bất kể đảng nào cầm quyền.
Cái giá của việc không làm gì
Trong nhiều năm, các nhà chính sách và giới phân tích Mỹ đã tranh luận xem liệu Trung Quốc trỗi dậy và Nga trở lại có thể tác động thế nào đến các lợi ích của Mỹ. Kể từ khi được sử dụng trong bản mới nhất của Chính sách Quốc phòng và Chính sách An ninh Quốc gia, cụm từ “cạnh tranh nước lớn” (great-power competition) trở nên phổ biến tới mức được dùng nhiều đến nhàm chán. Song giờ đây, thách thức này đã trở thành một sự thật hiển nhiên và rõ ràng: Mỹ đang đối mặt các địch thủ mạnh với tham vọng vượt trội. Trước hết, Trung Quốc – với tham vọng tìm kiếm bá quyền trước hết ở Ấn Độ Dương – Thái Bình Dương và sau đó là quyền lực toàn cầu – rồi sẽ trở thành đối thủ đáng gờm nhất trong lịch sử nước Mỹ. Trong khi đó, Nga tuy có thể không phải đối thủ ngang cơ, nhưng đủ tiềm lực để dương oai diễu võ theo cách mà tại thời điểm Chiến tranh Lạnh kết thúc không nhiều người cho rằng họ có thể. Nga có tham vọng hồi sinh ảnh hưởng ở Đông Âu, nơi từng nằm trong vòng kiềm tỏa của họ, và nỗ lực đẩy nhanh quá trình chấm dứt quyền lực áp đảo của phương Tây trên toàn cầu. Khả năng quấy phá nằm một phần ở khả năng của họ, thông qua các hành động vì lợi ích tự thân, nhằm tạo nên những cuộc khủng hoảng mang tính hệ thống vốn sẽ làm lợi cho vị thế của Trung Quốc về lâu dài.
Mãi cho đến gần đây, Washington đã không thật sự chú tâm đối phó với các thách thức này. Sức mạnh kinh tế và quân sự của Mỹ lớn đến nỗi khiến cả một thế hệ lãnh đạo từ sau khi Liên Xô sụp đổ, bất kể là Dân chủ hay Cộng hòa, đều trở nên tự phụ rằng Mỹ sẽ không phải đối đầu với một địch thủ ngang cơ nào nữa. Cạnh tranh nước lớn, trong những ngày tự phụ ấy, là một thứ của quá khứ; và vô chính phủ trở thành ngôn ngữ chung của địa chính trị toàn cầu. Còn các cường quốc khác thì trở thành các đối tác tiềm năng nhằm cùng nhau giải quyết những “vấn đề toàn cầu”, từ phổ biến vũ khí hạt nhân cho đến khủng bố và biến đổi khí hậu.
Một chuỗi các hành động của Nga và Trung Quốc dần cho thấy quan điểm lạc quan này đã sai. Khi Trung Quốc trở nên then chốt trong hệ thống thương mại toàn cầu, họ không hề thay đổi mà còn củng cố hơn nữa cung cách làm kinh tế mang tính phân biệt đối xử của mình – ép buộc chuyển giao công nghệ, doanh nghiệp liên doanh bắt buộc, và ăn cắp tài sản trí tuệ trắng trợn. Không chỉ vậy, họ còn đang nỗ lực xây dựng quân đội của mình với quy mô lịch sử, nhằm mục tiêu thống trị châu Á và, về lâu dài, phóng chiếu sức mạnh của họ ra khắp thế giới; đồng thời mở rộng ảnh hưởng thông qua Sáng kiến Vành đai và Con đường (BRI) và các dự án khác. Trong khi đó, Nga tái thiết quân đội, xâm lược Gruzia, sáp nhập Crimea, châm ngòi phong trào ly khai âm ỉ ở đông Ukraine, và khởi động một chiến dịch có hệ thống nhằm khôi phục ảnh hưởng quân sự, kinh tế, ngoại giao ở châu Phi, Mỹ Latinh, và Trung Đông.
Thế nhưng nhiều người ở Washington vẫn không chịu chấp nhận thực tế mới. Thay vào đó, các lãnh đạo Mỹ tiếp tục kêu gọi “thời kỳ can dự” với Moskva và trông đợi Bắc Kinh trở thành “thành viên có trách nhiệm” trong trật tự toàn cầu. Nhóm thân Nga biểu hiện mình qua mong muốn “cài đặt lại” quan hệ với Nga vào năm 2009, chỉ vài tháng sau khi Moskva xâm lược Gruzia, trong khi nhóm thân Trung biểu hiện qua các nỗ lực bền bỉ nhằm làm sâu sắc quan hệ với Bắc Kinh và thậm chí nhắm tới xây dựng cơ chế “G-2” Trung-Mỹ nhằm lãnh đạo cộng đồng quốc tế. Song tiến trình quân sự hóa trắng trợn các đảo đá ở Biển Đông của Trung Quốc cũng như thái độ đối đầu ngày càng lộ rõ của họ cuối cùng đã buộc Washington phải có cái nhìn mới về Bắc Kinh; trong khi đó, việc Nga chiếm Crimea năm 2014 cũng đã kết thúc mọi nỗ lực “cài đặt lại”. Tại thời điểm chính quyền Obama mãn nhiệm, mọi sự trở nên rõ ràng rằng con đường bấy lâu Hoa Kỳ lựa chọn đã không còn đi được nữa.
Các điều chỉnh chính sách sau đó không phải sản phẩm của sự tiên đoán chiến lược; mà thay vào đó là một chuỗi các sửa đổi chỉ mang tính phản ứng, chỉnh lý lại các chính sách trước. Tại thời điểm ấy nước Mỹ cũng đã phải gánh thiệt hại đang kể. Vì ưu tiên vẻ ổn định bề ngoài hơn các lợi ích quốc gia rõ ràng, trong nhiều năm Mỹ đã nhắm mắt làm ngơ để Trung Quốc ăn cắp tài sản trí tuệ trắng trợn – thậm chí cả các bí mật quốc gia – và thực hiện chiến lược “tằm ăn dâu” ở Biển Đông. Trong nỗ lực đưa Nga trở thành đối tác nhằm cùng củng cố nguyên trạng trật tự thế giới mà tổng thống Vladimir Putin rõ ràng không ủng hộ, Washington đã ve vãn và vô tình khuyến khích Nga xét lại vấn đề lãnh thổ của mình, đồng thời làm nhụt chí các đồng minh NATO ở tuyến đầu Đông Âu. Cái giá nhận về là rất lớn, khi các đồng minh Đông Á và châu Âu bắt đầu hoài nghi liệu Mỹ có sẵn sàng đứng lên tự bảo vệ chính mình hay không, huống hồ chi là bảo vệ họ.
Sửa sai
Đã đến lúc thừa nhận sự thật. Chính quyền Trump, thực tế và thẳng thừng hơn các chính quyền tiền nhiệm, đã thật sự làm vậy. “Trump,” như Henry Kissinger nói trên tờ Financial Times vào năm 2018, “có thể trở thành một trong số các nhân vật lịch sử thỉnh thoảng xuất hiện nhằm chấm dứt một giai đoạn và buộc nó phải đoạn tuyệt với mọi giả vờ gượng gạo cũ.” Từ bỏ tư tưởng đơn cực, chính quyền mới dần làm rõ một đại chiến lược mới. Trong Chiến lược An ninh Quốc gia 2017, Chiến lược Quốc phòng 2018, và các chiến lược bổ sung cho khu vực Ấn Độ Dương – Thái Bình Dương và Châu Âu, Hoa Kỳ nêu rõ rằng giờ đây họ xem quan hệ với Trung Quốc và Nga là quan hệ cạnh tranh và trọng tâm mới sẽ là củng cố ưu thế trước các đối thủ này. Theo cả Bộ trưởng Quốc phòng khi ấy là James Mattis và Cố vấn An ninh Quốc gia H. R. McMaster, cạnh tranh nước lớn từ giờ trở thành trọng tâm căn bản của an ninh quốc gia Hoa Kỳ.
Cốt lõi của sự chuyển dịch này không phải là nhắm mắt đối đầu, mà nhằm phục vụ mục tiêu đối ngoại trọng tâm của Hoa Kỳ suốt từ sau Thế chiến II: đảm bảo quyền tự do lựa chọn hành động của các nước, đặc biệt là các đồng minh Mỹ, mà không bị tác động bởi bất kì bá quyền khu vực nào. Như đã được chỉ rõ trong các văn kiện chiến lược của chính quyền Trump, tầm nhìn này được cố tình giữ cho mang tính toàn cầu: nó áp dụng cho không chỉ các nước Châu Á đang đối mặt với áp lực kinh tế, quân sự ngày càng lớn từ Bắc Kinh mà cả các quốc gia trên lục địa Châu Âu cũng như các quốc gia cạnh đó. Song trước một Trung Quốc mạnh mẽ và một nước Nga hận thù sẵn sàng chớp mọi cơ hội, Hoa Kỳ sẽ chỉ có thể đạt được tầm nhìn về một thế giới mở và tự do nếu họ giữ vững được sức mạnh và tiềm năng kinh tế, duy trì lợi thế trên mọi cán cân quyền lực khu vực, đồng thời truyền tải thông điệp về các lợi ích và các lằn ranh đỏ của mình thật rõ ràng.
Trên nhiều mặt, Bộ Quốc phòng Mỹ là cơ quan thành công nhất trong việc biến các lý thuyết này thành thực tế. Trong Chiến lược Quốc phòng, Báo cáo Chiến lược Ấn Độ Dương – Thái Bình Dương 2019, và các công bố công khai khác, quân đội Mỹ vạch rõ mối bận tâm số một lúc này của họ là làm sao để bảo vệ hiệu quả các khu vực như Đài Loan và các nước Baltic trước một cuộc tấn công khả dĩ từ Trung Quốc và Nga, nhất là những nơi bị áp dụng chiến thuật “việc đã rồi”, tức chiếm cứ các lãnh thổ dễ tổn thương, bám rễ ở đó, và khiến cho mọi cuộc phản công tái chiếm trở nên quá tốn kém. Để lường trước các cuộc tấn công như vậy, Lầu Năm Góc đang chuyển hướng từ chiến lược họ vẫn dùng bấy lâu từ sau chiến dịch Bão táp Sa mạc 3 thập niên trước – tức chậm rãi và từng bước một đổ quân vào khu vực bị đe dọa và chỉ phản công sau khi ưu thế của Mỹ đã được bảo đảm – sang một chiến lược có thể dập tắt các cuộc tấn công từ Trung Quốc và Nga ngay từ trong trứng nước, kể cả khi Mỹ không thể đạt được ưu thế như ở Serbia và Iraq trước đây. Cùng với quá trình đó, các yêu cầu ngân sách của Lầu Năm Góc đang chậm rãi thay đổi. Tiêm kích tầm ngắn và các tàu đổ bộ nặng nề, vốn dễ bị tấn công, đang bị thay thế bởi các máy bay ném bom tầm xa và tàu ngầm bí mật hơn, các tàu và máy bay không người lái, các tên lửa và pháo mặt đất tầm xa, cũng như lượng dồi dào đạn pháo chính xác, có thể bắn xuyên giáp. Quân đội Mỹ cũng đang thử nghiệm cách vận hành các trang bị mới này – lực lượng mới sẽ trông ra sao, vận hành như thế nào, và hoạt động ở đâu.
Sự chuyển dịch trong lĩnh vực kinh tế cũng mạnh mẽ tương tự. Cho đến một vài năm trước, giới chức Mỹ vẫn thường lập luận rằng Mỹ không thể chịu được bất kì bất ổn nào trong quan hệ kinh tế Mỹ – Trung. Ổn định với Bắc Kinh dường như là quá quan trọng nên không thể mạo hiểm yêu cầu Trung Quốc đối xử công bằng với các công ty Mỹ. Giờ đây, chính quyền Trump – hành động với sự ủng hộ đáng kể của lưỡng đảng – đang áp thuế lên hàng nhập khẩu từ Trung Quốc nhằm buộc Bắc Kinh thay đổi cách làm kinh tế dối trá của mình, hoặc chí ít cũng khiến giá của các mặt hàng nhập khẩu phản ánh chi phí mà các công ty và người lao động Mỹ phải gánh chịu từ các cách làm bất công của Trung Quốc. Một số người đã đúng khi chỉ ra rằng các mức thuế này đang gây khó khăn cho tầng lớp trung lưu và dân lao động Mỹ. Song, nếu Trung Quốc vẫn tiếp tục cách làm kinh tế thiếu công bằng, và Mỹ vẫn làm ngơ, thì tình hình chỉ có thể tồi tệ hơn. Trái lại, áp lực kinh tế từ Mỹ đã giúp đưa các điều chỉnh chính sách thương mại cần kíp vào chương trình nghị sự (giữa hai nước).
Một quá trình tương tự cũng đang diễn ra ở Châu Âu. Từ lâu Hoa Kỳ lưỡng lự không đối diện với EU về vấn đề thuế quan một phía và hàng rào phi thuế quan áp lên hàng hóa Mỹ, ngay cả khi thâm hụt thương mại gia tăng. Không hề muốn duy trì nguyên trạng, chính quyền Trump đã dùng liệu pháp sốc nhằm sửa đổi điều này, điều mà các chính quyền trước đã không làm được với cách tiếp cận tế nhị và tiệm tiến. Song thiệt hại thứ cấp của cách tiếp cận mạnh mẽ này là rất lớn, với nguy cơ làm lung lay mối quan hệ xuyên Đại Tây Dương và làm tổn hại tinh thần chung cùng chống lại Trung Quốc.
Mỹ cũng đang mài sắc các vũ khí thương mại đầy sức mạnh của mình. Chính quyền Trump và Quốc hội đã đại tu lại Công ty Đầu tư Tư nhân Hải ngoại (Overseas Private Investment Corporation) nhằm cung cấp cho các nước dễ bị tổn thương ở châu Á và châu Âu một nguồn tài chính thay thế cho tiền của Trung Quốc. Đạo luật BUILD (Nâng cao Sử dụng Nguồn vốn nhằm phục vụ Phát triển – The Better Utilization of Investment for Developtment), được thông qua năm 2018, mang đến cho các nước nguồn tiền thay thế các khoản tài chính khổng lồ từ Chiến lược Vành đai và Con đường của Bắc Kinh. Khả năng cao sẽ còn các điều chỉnh khác nữa. Đạo luật Công Bằng (EQUITABLE ACT), được giới thiệu bởi các thành viên hàng đầu từ lưỡng đảng của Quốc hội, sẽ buộc các công ty Trung Quốc phải tuân thủ cùng một quy trình công khai như các công ty Mỹ nếu muốn niêm yết trêm các sàn chứng khoán Mỹ. Nhiều nhà lập pháp quyền lực từ cả hai đảng đã dọa sẽ tước bỏ vị thế đặc biệt về kinh tế và thương mại của Hồng Kông nếu Bắc Kinh vi phạm quyền tự chủ của lãnh thổ này. Và cuối cùng, giới chức Mỹ đang liên tục cảnh báo các nước về các khoản đầu tư viễn thông của Trung Quốc vốn có thể sẽ trao cho Bắc Kinh quyền tiếp cận và lợi dụng các công nghệ nhạy cảm của nước sở tại.
Các ưu tiên cũng đang được điều chỉnh trong lĩnh vực ngoại giao. Sau hàng thập niên quá tập trung vào Trung Đông, Chiến lược An ninh Quốc gia 2017 và Chiến lược Quốc phòng 2018 là các bước điều chỉnh được mong chờ từ lâu. Các văn kiện này lập luận rằng Châu Á và Châu Âu là hai nơi tồn tại các mối đe dọa lớn nhất đối với Mỹ, và mục tiêu trung tâm của Mỹ phải là ngăn không cho các nước lớn ở hai khu vực này tập trung quá nhiều quyền lực dẫn đến làm lệch cán cân quyền lực khu vực theo hướng có lợi cho họ. Đây là bước điều chỉnh đáng hoan nghênh, đặc biệt khi mọi chiến lược An ninh Quốc gia từ sau Chiến tranh Lạnh đều xem nhẹ vấn đề cạnh tranh nước lớn.
Trên thực tế, có hai sáng kiến ngoại giao nổi bật nhất. Thứ nhất là nỗ lực của chính quyền Trump nhằm cân bằng với các đối thủ mạnh bằng các liên minh lớn hơn và tiềm lực hơn. Ở Châu Âu, chính sách này dẫn đến việc tăng 34 tỷ đô la ngân sách quốc phòng của các nước Châu Âu, bao gồm cả một nước Đức miễn cưỡng. Ở châu Á, Hoa Kỳ thế hiện rõ rằng họ sẽ bảo vệ tàu và máy bay của Philippines ở Biển Đông, đồng thời gia tăng hỗ trợ quân sự và ngoại giao cho Đài Loan, trong khi tăng cường quan hệ chính trị, quân sự với Ấn Độ và Việt Nam – tất cả các đối tác cùng chia sẻ với Washington một nỗi lo ngại chung trước tham vọng bá quyền khu vực của Trung Quốc.
Thứ hai, Hoa Kỳ đang mở rộng ảnh hưởng kinh tế, chính trị của mình ở các khu vực mà trước đây họ đã bỏ rơi, tăng cường hiện diện và hỗ trợ ở những nơi Trung Quốc và Nga đang tạo ảnh hưởng. Mỹ đã gia tăng hiện diện ngoại giao ở Trung Âu, Tây Balkan, và Đông Địa Trung Hải, những nơi mà khoảng trống Mỹ để lại đã giúp Trung Quốc và Nga lợi dụng các mâu thuẫn chính trị địa phương và thúc đẩy chủ nghĩa chính trị. Ở nhiều nước tại các khu vực này, Hoa Kỳ đã tăng cường thúc đẩy quản trị tốt, chống tham nhũng, áp dụng các sáng kiến chống lại tuyên truyền của Nga, mở rộng các chương trình trao đổi thanh niên và văn hóa, đồng thời cảnh báo các đồng minh và đối tác về mối nguy dài hạn khi kết thân với Bắc Kinh và Moskva. Ở Châu Á, Washington cũng nâng cấp khả năng hỗ trợ phát triển của mình nhằm cạnh tranh với Bắc Kinh bằng cách thành lập Công ty Tài chính Phát triển Quốc tế và đem đến nhiều lựa chọn tài chính hơn thông qua Đạo luật BUILD. Hoa Kỳ đồng thời cũng đang hỗ trợ cải thiện quản trị và chống tham nhũng ở khu vực, nhất là thông qua Sáng kiến Minh bạch Ấn Độ Dương – Thái Bình Dương, và hiện đang công khai thách thức chính sách đối xử với người Tây Tạng và Duy Ngô Nhĩ thiểu số của Trung Quốc. Hơn nữa, Mỹ cũng đang quan tâm nhiều hơn đến các nước Nam Thái Bình Dương như Micronesia, Papua New Guinea, và Quần đảo Solomon, các nước cực kì dễ bị chi phối trước áp lực từ Trung Quốc.
Tất cả các điều này đều không làm giảm nhẹ tầm quan trọng của những cơn hỗn loạn thường nhật ở Washington hay của việc bảo vệ mọi chính sách của chính quyền đương nhiệm. Tham chiến với Iran, duy trì hiện diện quân sự lớn ở Afghanistan, hay can thiệp vào Venezuela, như mong muốn của một số người trong chính quyền, là những điều đi ngược lại mong muốn giành chiến thắng trong một thế giới cạnh tranh nước lớn. Và nếu quá ép buộc các đồng minh, Mỹ có thể sẽ đánh mất lợi thế lớn duy nhất của mình trước các đối thủ. Mặt khác, Hoa Kỳ vẫn chưa chắc chắn trên đường giành thắng lợi – mà trái lại, các bước tiến cho đến lúc này là không đồng đều và chậm chạp. Dẫu sao, Mỹ giờ đây cũng đã có được một khuôn khổ định hướng chính sách đối ngoại với sự ủng hộ của lưỡng đảng và có khả năng sẽ được duy trì lâu dài, ít nhất là về các nguyên tắc cơ bản, bởi các chính quyền trong tương lai.
(Còn tiếp Phần 2)
Elibridge Colby từng là Trợ lý Bộ trưởng Quốc phòng Mỹ đảm trách Chiến lược và Phát triển Lực lượng từ 2017 đến 2018 và hiện là thành viên Sáng kiến Marathon.
A Wess Mitchell từng là Trợ lý Ngoại trưởng Mỹ đảm trách Các vấn đề châu Âu và Á-Âu từ 2017 đến 2019. Ông hiện cũng là thành viên của Sáng kiến Marathon.
Nguồn: Elbridge A. Colby & A. Wess Mitchell, “The Age of Great-Power Competition”, Foreign Affairs, Jan/Feb 2020.
Không có nhận xét nào:
Đăng nhận xét