6329 - So sánh chế độ tổng thống với chế độ đại nghị

Biên dịch và Hiệu đính: Vũ Thị Hương Giang

Nguồn: Joseph W. Robbins, “Presidentialism versus Parliamentalism”, in John T. Ishiyama and Marijke Breuning (eds), 21st Century Political Science: A Reference Handbook, (Thousand Oaks, CA: SAGE Publications, 2011), pp. 177- 185.

Liệu một đất nước áp dụng chế độ tổng thống hay chế độ đại nghị là khác biệt vô cùng có ý nghĩa. Nhiều nghiên cứu đã chỉ ra rằng các hệ thống tổng thống mang lại nhiều chính sách thương mại cởi mở hơn và những chi tiêu đặc thù lớn hơn (ví dụ ngân sách giao thông, trợ cấp nông nghiệp, v.v…) và phù hợp hơn với việc đại diện cho toàn bộ cử tri (Cheibub, 2006; Evans, 2004; Keech & Pak, 1995; Shugart & Carey, 1992). Ngoài ra, và có lẽ còn quan trọng hơn, các nhà nghiên cứu cho rằng rằng các chế độ tổng thống có nguy cơ gặp xung đột nhiều hơn và, trong một số trường hợp, dễ dẫn đến sụp đổ dân chủ (Linz, 1990a, 1994). 

Những công trình gần đây còn đi xa hơn thế nhằm giúp chúng ta hiểu được những khác biệt tinh tế giữa các loại hình chế độ. Cuốn sách (năm 2009) của Margit Tavits xem xét liệu các tổng thống được bầu cử trực tiếp trong các chính phủ nghị viện có dẫn đến nhiều chia rẽ chính trị hơn không, có sản sinh ra sự thờ ơ bao phủ giới cử tri không, và các xung đột liên chính phủ có thường xuyên hơn không. Tương tự, đã có nhiều bài viết về lợi ích của chính phủ đại nghị vì chúng được coi là khác biệt cơ bản so với (các lợi ích của) hệ thống tổng thống. Cụ thể, chính phủ đại nghị được cho là có chi tiêu hàng hóa công nhiều hơn (ví dụ như giáo dục, y tế, và lương hưu) và hiệu quả, bền vững hơn các loại chế độ khác. Do đó, cần phải nhấn mạnh những khác biệt giữa các chế độ ấy bằng cách tập trung vào cách thức bầu cử ra đơn vị hành pháp và lập pháp chính, cách hai nhánh này tương tác với nhau, và cách hình thành chính phủ. Khi chúng ta có thể phân biệt rõ ràng các loại chính phủ khác nhau, chúng ta mới có thể xác định tốt hơn sự liên quan nhằm hiểu những chủ đề như hoạch định chính sách, đại diện và tồn vong của nền dân chủ.

Sau khi chương này mô tả những nhân tố chủ chốt của các hệ thống tổng thống và đại nghị, nó sẽ thảo luận những yếu tố cụ thể của mỗi hệ thống. Hơn nữa, chương này cũng xem xét sự gia tăng gần đây của các chế độ lai hoặc hỗn hợp có chứa đựng những nhân tố của cả hệ thống đại nghị lẫn tổng thống. Các nhà khoa học chính trị từ lâu đã tranh luận những nguy hiểm tiềm tàng hoặc “hiểm họa của hệ thống tổng thống” (Linz, 1990a), và cuộc tranh luận này sẽ được tóm tắt trong phần cuối của chương. Cuối cùng, chương này cũng phác họa các tác động chính sách của mỗi loại chế độ.

Lý thuyết: Xác định các thành tố chính của chế độ tổng thống

Khi nghĩ về các chế độ tổng thống, Hoa Kỳ hay Nam Mỹ thường hiện lên trong trí óc chúng ta vì họ là quê hương của phần lớn các chế độ tổng thống hiện đang vận hành. Nhưng chính xác thì điều gì nằm trong một nhà nước tổng thống? Về cơ bản, các chế độ tổng thống là những chế độ mà có một chính trị gia được bầu duy nhất làm đại diện cho cả nước và nhiệm kỳ của người đó không phụ thuộc vào sự ủng hộ của nhánh lập pháp. Cũng có những nhà nước như Đức, Hungary và Ấn Độ có tổng thống nhưng lãnh đạo của họ là những bên tham gia tương đối nhỏ trong hoạch định chính sách. Ở đây, sự tồn tại của một tổng thống không nhất thiết có nghĩa đó là một nhà nước tổng thống; thật ra, các chế độ Đức, Hungary và Ấn Độ thường không được coi là chế độ tổng thống thực thụ. Như vậy, rõ ràng là có những biến thể chủ yếu trong chế độ tổng thống vì không phải tất cả tổng thống đều sở hữu những quyền lực vừa đề cập. Trên thực tế, tổng thống có thể nắm trong tay bất cứ hỗn hợp nào của những công cụ sau: quyền bổ nhiệm, kiểm soát cuộc họp nội các, quyền phủ quyết, quyền phủ quyết những vấn đề thuộc ngành dọc, quyền [trong trường hợp-ND] khẩn cấp, kiểm soát chính sách đối ngoại, quyền đối với việc thành lập chính phủ, và quyền giải tán cơ quan hành pháp. Ngoài danh sách các quyền lực trên của tổng thống, còn có một cách khác để thảo luận hoặc phân loại những hệ thống đó. Nói như vậy nhưng có lẽ sẽ có ích hơn khi tập trung vào bốn đặc điểm chính của các chế độ tổng thống để có thể sử dụng nhằm phân biệt các loại chính quyền hành pháp.

Trong cuốn sách ấn tượng của Matthew Shugart và John Carey (1992) – Tổng thống và Nghị viện  (Presidents and Assemblies) – các tác giả nói về mối quan hệ giữa loại hình chế độ và chế độ bầu cử, và những hàm ý trong đó về cách thức hai khái niệm này tương tác với nhau. Ngoài thảo luận này, Shugart và Carey tập trung vào một số các đặc điểm chính có thể giúp người nghiên cứu phân loại chính phủ thành loại tổng thống, đại nghị hoặc hỗn hợp. Đặc biệt, họ lập luận rằng có sự đánh đổi cố hữu giữa các chính phủ tổng thống và đại nghị: chính phủ tổng thống có khuynh hướng hiệu quả hơn nhưng lại không có tính đại diện cao như chế độ đại nghị. Trong trường hợp này, tính hiệu quả chỉ khả năng của cử tri trong việc xác định trước cơ cấu chính phủ. Điều đó có nghĩa là, một hệ thống tổng thống hiệu quả ở chỗ cử tri có thể xác định ai sẽ là tổng thống, hoặc ai sẽ dẫn dắt chính phủ, trước khi đi bỏ lá phiếu cuối cùng. Trong cuộc bầu cử tổng thống năm 2008, các cử tri đã biết rằng hoặc Thượng nghị sĩ John McCain hoặc Barack Obama sẽ là tổng thống thứ 44 của Hoa Kỳ. Ngược lại, hệ thống đại nghị không hiệu quả như vậy vì cơ cấu chính phủ cuối cùng phụ thuộc vào các kết quả bầu cử cuối cùng và tùy thuộc vào cuộc đấu đá chính trị đi kèm với việc hình thành liên minh chính phủ. Mặt khác, sự đại diện hoặc tính đại diện lại nói về việc dân số được đại diện bao nhiêu trong chính phủ cầm quyền. Mặc dù trên lý thuyết, các tổng thống có thể đại diện cho toàn bộ dân chúng, nhưng chắc chắn đây không phải là điều hiển nhiên. Ví dụ thường được trích dẫn về chiến thắng bầu cử năm 1970 ở Chile của Salvador Allende, với tỷ lệ chỉ hơn 30% phiếu phổ thông, luôn là lời nhắc nhở chúng ta rằng các tổng thống hiếm khi đại diện cho toàn bộ dân chúng. Hơn nữa, trong các chế độ đại nghị, có thể dễ dàng đạt được sự đại diện của toàn bộ dân chúng hơn thông qua các chính phủ liên minh chứ không phải là qua một vị lãnh đạo duy nhất như trong chế độ tổng thống. Do đó, các chế độ đại nghị thường mang tính đại diện cao hơn nhưng lại thường kém hiệu quả hơn so với các chế độ tổng thống.

Ngoài sự phân định này, Shugart và Carey (1992) cho rằng tất cả các hệ thống tổng thống còn có chung những yếu tố thiết yếu khác. Đầu tiên, họ nói rằng sự phân chia quyền lực giữa các nhánh của chính phủ là cần thiết. Với những ai nghiên cứu chính trị học Mỹ, khái niệm này được biết đến nhiều. Sự phân chia quyền lực nói về việc phân chia rõ ràng về trách nhiệm mà phần lớn là nhánh hành pháp quản lý luật pháp, nhánh lập pháp viết luật và nhánh tư pháp giải thích hoặc xem xét tính hợp hiến của các luật. Tuy nhiên, trong chính phủ đại nghị thường thiếu vắng sự phân chia quyền lực như vậy bởi vì các nhánh lập pháp và hành pháp thường được trộn lẫn vào nhau.

Thứ hai, Shugart và Carey (1992) lưu ý rằng tổng thống được bầu trực tiếp thông qua một kiểu bỏ phiếu toàn quốc. Việc họ lên nắm chính quyền không phụ thuộc vào sự ủng hộ của nghị viện mà họ được cả nước bầu lên. Tất nhiên, cả điều này cũng xảy ra thông qua các cơ chế khác nhau. Một số quốc gia dùng hệ thống bầu cử đa số phiếu đơn giản (simple majority), trong đó người thắng chỉ cần đạt được số phiếu phổ thông nhiều nhất so với các ứng viên khác. Trong khi đó, những nước như Pháp lại dùng mô hình được điều chỉnh đôi chút, tức là người thắng phải giành được hơn 50% số phiếu trên toàn quốc. Trong các cuộc bầu cử mà không ai rõ ràng chiếm đa số phiếu (tức không ai chiếm quá 50% tổng số phiếu – NBT) thì hai ứng viên đạt nhiều phiếu nhất sẽ đối đầu với nhau trong một lần bỏ phiếu lại thứ hai. Một cách tiếp cận khác là sử dụng cơ chế gián tiếp để bầu cử tổng thống mà ví dụ tốt nhất là những thể loại đại cử tri đoàn (electoral college). Mặc dù không phải là nước duy nhất dùng công cụ này nhưng Hoa Kỳ có lẽ là nước nổi tiếng nhất khi dùng cơ chế phức tạp này. Trong trường hợp Hoa Kỳ, cả đảng Cộng hòa và Dân chủ đều chọn một danh sách cử tri tạm thời cho mỗi bang tương đương với số lượng hạ nghị sĩ và thượng nghị sĩ của bang đó. Ứng cử viên tổng thống nào thắng đa số phiếu phổ thông của một bang sẽ nhận được số phiếu ủng hộ của đại cử tri đoàn của bang đó. Sau đó người ta đếm các lá phiếu đại cử tri của mỗi ứng cử viên, và ứng cử viên nào chiếm đa số phiếu đại cử tri (ví dụ 270) thì được tuyên bố là người chiến thắng.

Thứ ba, tổng thống phục vụ các nhiệm kỳ cố định mà không phụ thuộc vào sự ủng hộ hay tín nhiệm của cơ quan lập pháp. Trong hầu hết các trường hợp, tổng thống phục vụ nhiệm kỳ 4 hoặc 5 năm, và vào cuối nhiệm kỳ, tổng thống phải từ nhiệm hoặc ra ứng cử lại. Nói cách khác, tổng thống không được giữ ghế vô hạn định, còn (về mặt lý thuyết) thủ tướng trong một vài chính phủ đại nghị có thể làm điều đó. Tuy vậy, cần lưu ý là có một số quy định cho trường hợp một quan chức phạm phải sai lầm quá xa. Ví dụ, sau xì-căng-đan Bill Clinton-Monica Lewinsky những năm 1990, Quốc hội Hoa Kỳ đã luận tội tổng thống cho dù không truất quyền ông. Tương tự, trong thời Đệ Nhất Cộng hòa Nga, cơ quan lập pháp Nga đã tìm cách buộc tội Boris Yeltsin vì các chính sách kinh tế thảm họa của ông, cuộc Chiến tranh Chechnya lần thứ nhất, và hàng loạt những tai họa khác. Bởi thế trong hầu hết các trường hợp, có những cơ chế nhằm truất quyền một vị tổng thống tồi, nhưng trong trường hợp bình thường, phần lớn các nhiệm kỳ của tổng thống sẽ chấm dứt sau 4 hoặc 5 năm. Và không như chế độ đại nghị, nhiệm kỳ của tổng thống không chịu sự phê chuẩn của cơ quan lập pháp. Trong các chính phủ đại nghị, một thủ tướng có thể được yêu cầu, hoặc bị buộc phải từ nhiệm nếu ông ta hoặc bà ta đánh mất tín nhiệm hoặc ủng hộ từ các đối tác lập pháp của mình. Ngược lại, một tổng thống có thể luôn luôn bất đồng với các nhà lập pháp mà không khiến sự tồn tại chính trị của mình lâm nguy. Do đó, một chế độ tổng thống có đặc thù là nhiệm kỳ cố định mà không phụ thuộc vào sự ủng hộ từ phía lập pháp. Thiết kế này khá phổ biến vì nhiều nguyên nhân, nhưng không phải là không bị chỉ trích. Tuy vậy, những chủ đề ấy sẽ được giải thích sau trong chương này.

Tổng thống duy trì quyền hình thành nội các của chính họ là thành tố thứ tư của cơ cấu tổng thống. Có quyền bổ nhiệm các thành viên nội các là một công cụ quan trọng trong tay tổng thống, và người ta hy vọng điều này có thể giúp tổng thống theo đuổi và hoàn thành các lời hứa trong chiến dịch vận động tranh cử của mình. Nếu không có quyền này, tổng thống có thể phải dùng tới phương án thương lượng chính trị với các đối thủ để bố trí các vị trí. Trong kịch bản này, các bổ nhiệm của tổng thống có thể bị trì hoãn vì giằng co chính trị giữa các đảng hoặc các ứng cử viên. Những sự việc đó có thể là trở ngại đối với khả năng thực hiện nhiệm vụ của tổng thống, và một thất bại như thế có thể dẫn đến những tác động ngược về kinh tế, xã hội hay chính trị. Suy cho cùng, nếu một vị tổng thống phải vật lộn mới bổ nhiệm được các bộ trưởng quốc phòng, giáo dục hay kinh tế thì rất có thể là khả năng thực hiện những thay đổi trong chính sách quốc phòng, giáo dục hay kinh tế của các cơ quan này sẽ bị suy yếu. Quyền này đặc biệt khác dưới các chế độ đại nghị, nơi mà việc bổ nhiệm nội các thiên về nỗ lực hợp tác hơn.

Thành tố chính cuối cùng trong các chế độ tổng thống liên quan tới quyền lập pháp của cơ quan hành pháp. Ở một số quốc gia, tổng thống hầu như không có quyền làm luật. Ví dụ, tổng thống Hoa Kỳ có một số công cụ để lách qua thẩm quyền làm chính sách (hay làm luật) của Quốc hội. Ông ta có thể ban hành các nghị định hành pháp và hiệp ước hành pháp mà có thể, nhưng không phải lúc nào, cũng có trọng lượng tương tự như các đạo luật của Quốc hội. Tuy nhiên, ở một số quốc gia, thẩm quyền làm luật của tổng thống ngang ngửa với thẩm quyền của cơ quan lập pháp. Kết quả là một vài thẩm quyền lập pháp và/hoặc quyền tự trị có thể bị một cơ quan hành pháp nhiều tham vọng chiếm đoạt. Một ví dụ là các tổng thống của Nga và Ukraina, nơi các tổng thống nắm quyền lực đáng kể (Protsyk, 2004). Ngược lại, cơ quan hành pháp của Pháp lại khá khác biệt vì một thực tiễn được công nhận là sống chung (cohabitation).Trong quá trình sống chung, khi cơ quan hành pháp và lập pháp do các đảng phái chính trị khác nhau kiểm soát, tổng thống thường cho phép thủ tướng lãnh đạo chính phủ. Kịch bản này cũng có thể bao gồm quyền phủ quyết của tổng thống, thông qua đó cơ quan hành pháp có thể ngăn chặn việc thông qua các dự luật.

Những điểm hấp dẫn và hàm ý của chế độ tổng thống

Trước khi nói đến những nguy hiểm tiềm ẩn của cách quản trị theo hệ thống tổng thống, cần phải xác định những nhân tố tích cực của hệ thống đó. Ở góc độ này, những ai nghiên cứu các thể loại chế độ đều nhấn mạnh ba khía cạnh cơ bản của các nhà nước tổng thống giúp chúng ta hiểu được sức hấp dẫn của nó với các chính trị gia trên toàn thế giới. Ba sức hút này gồm tính hiệu quả trong kết quả chính trị và quản trị, tính đại diện cho toàn bộ dân chúng, và đặc điểm kiểm soát và cân bằng đặc thù (hay kiềm chế và đối trọng) trong các chính phủ đó.

Như đã nói ở trước, tính hiệu quả là khía cạnh hấp dẫn của hầu hết các hệ thống tổng thống bởi vì thông tin được chuyển tới các cử tri. Đặc biệt, tính hiệu quả có nghĩa là các cử tri biết trước khi đi bỏ phiếu là chính phủ mới sẽ trông như thế nào. Điều đấy không có nghĩa là kết quả được sắp xếp trước mà chủ yếu là biết được các kịch bản có khả năng xảy ra nhiều nhất. Tính hiệu quả này cho phép cử tri có vô vàn thông tin khi họ quyết định ủng hộ ứng cử viên nào. Họ cũng biết rằng, nếu được bầu, ứng cử viên của họ phải theo đuổi những chính sách mà nhóm cử tri của ông ta hay bà ta ủng hộ mà không gặp nhiều trở ngại hay hạn chế. Các hệ thống đại nghị lại khác hẳn. Trong một số trường hợp, kịch bản đã mô tả ở trên có thể, và thật sự, xảy ra trong chế độ đại nghị. Nhưng phổ biến hơn là việc hình thành chính phủ liên minh. Trong trường hợp đó, hai hoặc nhiều đảng hơn hợp lại thành một liên minh. Do đó, đòi hỏi và kỳ vọng của mỗi đảng được nhào nặn trong quá trình thực hiện việc hình thành liên minh. Bởi vậy, nếu một cử tri ủng hộ một đảng bảo thủ, thì các chính sách được ưa thích của cử tri ấy có thể không thành hiện thực vì các đảng phải thỏa hiệp các vị trí của họ với nhau để có thể tham gia liên minh cầm quyền. Hơn nữa, một quan chức được bầu lên duy nhất (ví dụ: tổng thống) có thể khiến các cử tri dễ quy trách nhiệm hơn cho các quan chức chính phủ. Đôi khi, các tổng thống có thể bị đổ tội nếu phát sinh các vấn đề kinh tế, nhưng thường thì dễ trừng phạt một quan chức hơn là cả bộ máy lập pháp nếu để xảy ra những chính sách kinh tế mờ nhạt. Vì vậy, tính hiệu quả rõ thấy hơn ở hệ thống tổng thống so với hệ thống đại nghị.

Đóng góp tích cực thứ hai của các chế độ tổng thống là tính đại diện của một quan chức được bầu. Trong hệ thống đại nghị, với nhiều đảng chính trị, thông thường mỗi đảng chỉ đại diện cho những ai ủng hộ họ. Với những cử tri bảo thủ, điều đó có nghĩa là nhu cầu của họ sẽ bị ngó lơ nếu người chiến thắng đa số là một đảng tự do đang muốn đại diện (hoặc trao thưởng) cho những ai ủng hộ họ. Khả năng đó còn trở nên phức tạp hơn nhiều nếu chúng ta xem xét một quốc gia có vài đảng chính trị. Tuy nhiên, những người ủng hộ chính phủ tổng thống cho rằng kịch bản này ít có khả năng xảy ra hơn trong một quốc gia theo chế độ tổng thống. Họ cho rằng các tổng thống đại diện cho cả nước và do đó chịu trách nhiệm với toàn thể cử tri chứ không phải chỉ có một nhóm dân số. Năm 2000, khi George W. Bush được tuyên bố là tổng thống Hoa Kỳ, và bất chấp chiến thắng sát sao của mình, ông đã nói rằng ông sẽ đại diện cho toàn thể đất nước chứ không chỉ cho những người ủng hộ mình. Và 8 năm sau, Barack Obama đưa ra lời cam kết tương tự khi đắc cử tổng thống. Theo đó, ít nhất về lý thuyết thì một quan chức duy nhất được bầu có thể có vị trí tốt hơn nhằm đại diện cả nước so với khả năng có thể xảy ra ở các chính phủ đại nghị. Liệu điều này có xảy ra hay không đương nhiên là còn phải bàn luận.

Các hệ thống tổng thống cũng có thể được ưa thích hơn so với các chế độ nghị viện vì một hệ thống tổng thống cân bằng sự đại diện với một nhánh khác của chính phủ. Sắp xếp này tạo ra nhiều cách khác nhau để công dân ảnh hưởng lên chính phủ của họ. Nếu việc vận động hành lang tổng thống tỏ ra không hiệu quả thì một công dân có quan ngại có thể chuyển hướng chú ý của anh ta hay cô ta tới cơ quan lập pháp. Do đó, những quốc gia có tổng thống được bầu theo phổ thông đầu phiếu có thể cân bằng hoặc phân phối quyền lực qua các nhánh khác nhau của chính phủ. Sự phân chia về thể chế này cũng có thể ngăn cản một nhánh trở nên quá mạnh mà vì thế có thể chà đạp lên các lợi ý thiểu số khác. Bởi vậy, người dân thuộc mọi nền tảng ý thức hệ khác nhau đều có thể có ít nhiều tiếng nói trong hoạch định chính sách chừng nào vẫn còn nhiều chủ thể hoặc thể chế chính trị có quyền lực theo cách nào đó. Bởi vì các đơn vị bầu cử được đại diện bởi ít nhất hai thể chế khác nhau (ví dụ trong trường hợp này là hành pháp và lập pháp) nên các hệ thống tổng thống có thể thúc đẩy ổn định dân chủ bằng cách cho cử tri nhiều cơ hội hơn để ảnh hưởng lên quá trình hoạch định chính sách.

http://nghiencuuquocte.org/2013/12/08/93-so-sanh-che-do-tong-thong-voi-che-do-dai-nghi/